一、立法背景
　　2013年以來，王東明書記等省委、省政府領(lǐng)導(dǎo)先后對我省河道管理作出重要批示，要求進一步加強河道和河道采砂管理，并要求盡快啟動四川省河道采砂的有關(guān)立法工作，為全省河道采砂管理提供法律支撐。滿足新形勢下河道管理工作的需要，理順河道采砂管理體制，保障涉河工程安全，2013年12月，《四川省河道采砂管理條例》納入省政府及省人大立法計劃。作為四川省的立法重點項目，2014年11月24日，省人民政府第68次常務(wù)會議審議通過了《四川省河道采砂條例（草案）》，并提交省人大常委會審議。通過開展立法必要性論證，立法基礎(chǔ)資料數(shù)據(jù)收集，立法質(zhì)量保證等方面的基礎(chǔ)工作，按照立法評估、立法調(diào)研、書面征求意見和建議、組織立法聽證會等法定程序，草案經(jīng)多次修改，通過省人大常委會三次審議，于2015年7月22日四川省第十二屆人民代表大會常務(wù)委員會第十七次會議通過了《四川省河道采砂管理條例》（以下簡稱《條例》），于2015年10月1日起開始施行。

　　二、《條例》內(nèi)容解讀
　　《條例》主要內(nèi)容包含七個部分共四十三條，分別從河道采砂管理機制、河道采砂管理制度、河道采砂行為規(guī)范、法律責(zé)任等方面進行了規(guī)定。
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　　第一條至第七條，主要從立法目的和依據(jù)、適用范圍、河道砂石資源權(quán)屬、指導(dǎo)方針、管理職責(zé)、經(jīng)費保障等方面進行了規(guī)定。
　　《條例》明確規(guī)定河道砂石屬于國家所有，任何單位或個人不得非法采砂。河道砂石的開發(fā)利用的原則為總量控制、科學(xué)規(guī)劃、有序開采、嚴格監(jiān)管、確保安全。
　　《條例》從立法層面明確了在河道采砂管理中縣級以上人民政府政府及其相關(guān)職能部門和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、街道辦事各自的責(zé)任、義務(wù)和權(quán)利。河道采砂管理實行地方人民政府行政首長負責(zé)制，政府負責(zé)河道采砂管理工作的領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)工作，水行政主管部門具體負責(zé)河道采砂的管理和監(jiān)督工作，其他職能部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)做好河道采砂管理相關(guān)工作。在具體管理活動中，河道采砂涉及通航水域、通航安全、采砂船舶及船員資質(zhì)、禁采期船舶停放由交通部門具體負責(zé)；涉及魚類自然保護等河段、時段的由農(nóng)業(yè)水產(chǎn)管理部門牽頭進行執(zhí)法管理；河道采砂作業(yè)以及砂石經(jīng)營工商營業(yè)執(zhí)法發(fā)放查驗由工商部門負責(zé)；河道采砂涉及砂船舶等作業(yè)安全由安全監(jiān)管部門負責(zé)；非法采砂的取締、打擊以及執(zhí)法過程中的執(zhí)法保障等，由有公安部門負責(zé)?！稐l例》還將鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、街道辦事處履行協(xié)助和配合的管理的職責(zé)納入條例規(guī)定，這也是根據(jù)河道采砂管理多年來的實踐,有利于協(xié)調(diào)和管理沿江群眾的有關(guān)行為及活動,也有利于對河道采砂現(xiàn)場的監(jiān)管,能將河道采砂管理工作全覆蓋。
　　（二）河道采砂規(guī)劃及年度實施方案
　　第八條至第十五條，主要從規(guī)劃編制和審批、規(guī)劃要求、規(guī)劃內(nèi)容、禁采區(qū)要求、禁采期要求、規(guī)劃執(zhí)行、禁采區(qū)禁采期公告、年度實施方案編制等方面進行了規(guī)定。
　　《條例》規(guī)定河道砂石資源的開發(fā)與利用應(yīng)編制河道采砂規(guī)劃。首先，為有利于實現(xiàn)采砂規(guī)劃的統(tǒng)一性，有利于體現(xiàn)有關(guān)法律法規(guī)和技術(shù)規(guī)范的要求，河道采砂規(guī)劃編制主體是縣級以上地方人民政府水行政主管部門，編制費用應(yīng)納入同級財政預(yù)算。其次，河道采砂規(guī)劃必須要有水利水電勘察設(shè)計資質(zhì)的單位編制。省管（嘉陵江）河道應(yīng)委托具有乙級及以上水利水電勘察設(shè)計資質(zhì)的設(shè)計單位，市管(東河、南河、白龍江、清江河)及以下河道應(yīng)委托具有丙級及以上水利水電勘察設(shè)計資質(zhì)的設(shè)計單位。再次，河道采砂規(guī)劃應(yīng)由有河道管轄權(quán)限的水行政主管部門組織技術(shù)審查，省管河道由省水利廳審批，市管河道由市水務(wù)局審批，其余河道由縣區(qū)審批并報市水務(wù)局備案。同時河道采砂規(guī)劃在提交技術(shù)審查前還應(yīng)征求同級環(huán)保、交通（通航水域）、農(nóng)業(yè)（魚類保護區(qū)）等部門意見。最后，在水行政主管部門出具審查意見后，采砂規(guī)劃由同級人民政府批準實施。河道采砂規(guī)劃規(guī)劃5年為一編制期限。
　　《條例》規(guī)定河道砂石資源出讓應(yīng)根據(jù)批準的河道采砂規(guī)劃和當年水情、工情、汛情、航道變遷、砂石資源分布和補給的實際情況，編制河道采砂年度實施方案。河道采砂年度實施方案是河道采砂許可證的直接依據(jù)，首先，河道采砂年度實施方案是由縣級以上地方人民政府水行政主管部門負責(zé)組織編制，費用按照《條例》規(guī)定納入同級財政預(yù)算。其次，采砂年度實施方案應(yīng)委托與采砂規(guī)劃同等資質(zhì)條件的設(shè)計單位進行編制。再次，采砂年度實施方案應(yīng)由有河道管轄權(quán)限的水行政主管部門審核同意并批準。河道采砂年度實施方案，分年度、當年編制。
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　　第十六條至第二十四條，主要從河道采砂權(quán)出讓、許可方式、申請材料、受理程序、發(fā)證條件、審查決定、許可證懸掛、許可證期限、許可證變更等方面進行了規(guī)定。
　　《條例》規(guī)定由縣級以上地方人民政府出讓河道采砂權(quán)，縣級以上地方人民政府水行政主管部門在組織實施河道采砂權(quán)出讓時，應(yīng)當根據(jù)河道采砂規(guī)劃及年度實施方案編制出讓方案，并報同級人民政府同意。除法律、法規(guī)另有規(guī)定的外，應(yīng)當采用招標、拍賣、掛牌等公開出讓方式。河道采砂權(quán)出讓期限不得超過三年。首先，就目前而言，河道砂石資源出讓基本廢止了行政配置的方式，一律實行市場化出讓方式。其次，采砂權(quán)出讓必須符合采砂規(guī)劃，必須滿足年度實施方案，必須由縣級以上地方人民政府水行政主管部門組織實施，采砂權(quán)出讓方案必須報經(jīng)同級人民政府同意后方能組織實施。再次，河道采砂權(quán)出讓期限最長三年，緩解了超長期出讓給采砂管理帶來的難題，也是符合當前河道砂石原有儲量逐年枯竭、泥沙補給量逐年減少的趨勢。
　　《條例》規(guī)定河道采砂實行行政許可制度，取得河道采砂權(quán)的單位或者個人，應(yīng)當?shù)剿姓鞴懿块T辦理河道采砂許可證，有效期不得超過一年，出讓期限在一年以上，且累計采砂量達未到河道采砂出讓規(guī)定總量時的，可以續(xù)證。河道采砂許可出讓期屆滿或者累計采砂量達到河道采砂出讓規(guī)定的總量時，應(yīng)當終止其采砂活動，發(fā)證機關(guān)應(yīng)當收回或者注銷河道采砂許可證。獲得河道采砂權(quán)的單位或者個人不是獲得采砂權(quán)后就能立即進場采砂，只有獲得河道采砂許可證后方可進場開采，河道采砂許可證由省上統(tǒng)一印制，免費領(lǐng)取，領(lǐng)取條件仍然按照現(xiàn)行的方式。
　　《條例》對村民因生活自用砂石規(guī)定，因生活自需用少量砂石的村民，憑當?shù)卮迕裎瘑T會證明材料，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府核實后，免辦河道采砂許可證，在河道采砂規(guī)劃規(guī)定的可采區(qū)和可采期內(nèi)自行取用，采挖的砂石專采專用，不得銷售。同時，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)當及時將村民自用自采的情況向縣級人民政府水行政主管部門備案。村民自用自取砂石一般不超過50方。
　　（四）河道砂石資源費
　　第二十五條和第二十六條，主要從征收主體、征收使用方面進行了規(guī)定。目前現(xiàn)行的政策的是按開采量每立方米1元繳納河道砂石資源費，按照河道的管轄權(quán)限省、市、縣分成的比例就地分級繳入國庫（省管河道，省、市、縣分成比例為2：2：6；市管河道，市、縣分成比例為2：8；縣管河道全部留縣）。村民因生活自用自采少量砂石免收砂石資源費。
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　　第二十七條至第三十條，主要從采砂安全管理、采砂船舶、船員、采砂作業(yè)中和采砂結(jié)束后等方面，采砂單位或者個需要遵守的具體要求進行了規(guī)定。
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　　第三十一條至第四十一條，主要從行政機關(guān)及其工作人員責(zé)任、非法采砂、違規(guī)作業(yè)處罰等方面進行了規(guī)定。
　　以前，相關(guān)法規(guī)對河道違法采砂的刑事追究，僅能以非法采礦罪定罪，要求的相關(guān)附件規(guī)格較高，而量刑則比較輕，對違法采砂的打擊力度與其造成的不良社會影響和安全影響不相適應(yīng)?！稐l例》對違法采砂行為設(shè)定了相應(yīng)的法律責(zé)任。首先，對無證采砂行政處罰進行了裁量權(quán)細化。其次，對采砂船舶在禁采期未按規(guī)定?？康鹊倪`規(guī)處罰作了規(guī)定。再次，對采砂完成后，采砂業(yè)主未按照河道采砂規(guī)劃及年度實施方案的具體要求對采砂作業(yè)現(xiàn)場進行清理、平整的作了懲處規(guī)定。為了督促行政機關(guān)依法行政，根據(jù)權(quán)責(zé)一致的原則，《條例》同時對水行政主管部門及其他有關(guān)行政主管部門的工作人員在河道采砂管理工作中的違法行為規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任。
　　（七）附則
　　第四十二條和第四十三條，主要對河道采砂和采砂機具進行了定義，對施行時間進行了規(guī)定。